Здравствуйте, Гость! Войти или Регистрация Может быть Вы Забыли пароль?
 
Обычное право древней Руси
 
Уголовная ответственность военнослужащего за неисполнение приказа
 
Товароведение
 
Ассортимент, приготовление, правила подачи тушеных блюд из мяса
 
документирование управленческой деятельности
 

 
Статистика
Всего пользователей: 2387
Авторов: 564
Заказчиков: 1823
Выполнено Заказов: 47

Статистика
 
Shpargalki.Ru
Функции административных органов государства

В системе категории теории административно-государственно­го управления понятие «функции» является синонимом «задачи», «прерогативы», «круг ведения». Все они употребляются для обо­значения деятельности любых административных учреждений не­зависимо от их стратегических целей. Анализ функций админи­стративно-государственного управления имеет первостепенное значение для понимания работы государственного аппарата. Он показывает, насколько многочисленны, сложны и разнообразны задачи, осуществляемые современной администрацией.

Можно ли дать исчерпывающую классификацию функций управления? Думается, что нет. Все зависит от используемого ме­тода анализа: каждая функция в процессе все более детального рассмотрения может быть расчленена на несколько подфункций, каждая из которых в свою очередь — на более узкие задачи и т.д. Поэтому большинство авторов ограничиваются характерис­тикой наиболее общих функций административно-государствен­ного управления.

Американские политологи Майкл Роскин, Роберт Корд и Уолтер Джонс считают, что можно выделить шесть основных на­правлений деятельности государственного администрирования: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензиро­вание, сбор информации и коммунальное хозяйство14. Правитель­ственная бюрократия на любом уровне выполняет по меньшей мере две из этих базисных функций (хотя, разумеется, есть бю­ро, которые специализируются только на одной функции, и есть такие бюро, которые выполняют несколько функций)15.

Первичная функция большинства правительственных бюро может быть определена просто как исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой испол­нительной властью. Это и есть собственно администрирование. Например, Соединенные Штаты проводят политику перекачки федеральных фондов штатам, чтобы оплатить стоимость разно­образных программ благосостояния. Департамент здравоохране­ния и медицинской помощи осуществляет эту политику, решая, сколько денег предназначается каждому штату, и надзирая за тем, чтобы деньги были использованы по назначению16.

Великобритания проводит политику свободного медицинско­го обеспечения граждан. Ее служба Национального здравоохра­нения осуществляет эту политику, контролируя медицинскую под­готовку, выдавая патенты докторам, управляя госпиталями и т.д. В России Министерство здравоохранения следит за распределе­нием средств по отдельным регионам и областям, контролирует медицинскую подготовку, осуществляет надзор за деятельностью учреждений здравоохранения17.

Администрация есть воплощение общественной политики, и поскольку она выполняет политические решения, в число ее функ­ции входит и разработка принципов управления. Наряду со сво­ими административными обязанностями департаменты часто создают компании по рекламированию своей работы и убежде­нию общественности в выгодах относительно цели какой-либо про­граммы. Во многих странах имеются постоянные программы по просвещению в таких сферах, как пожарная профилактика, бе­зопасность движения и охрана природных богатств18.

В Великобритании исполнительные власти и администрато­ры надзирают за повседневными действиями своих департамен­тов; высокие административно-должностные лица помогают раз­рабатывать предлагаемые законопроекты, так же как помогают своим министрам отвечать на вопросы членов парламента. Посколь­ку Великобритания (подобно Франции) частично сохранила го­сударственный сектор в экономике, то такие важные отрасли, как сталелитейные заводы, шахты, железные дороги, телеграфные и телефонные линии, управляются правительственно-контролиру­емыми корпорациями, которые выполняют политические реше­ния (обычно сохраняемые за частным сектором в США).

Что касается второй функции правительственной бюрокра­тии — обслуживания, то многие правительственные агентства специально созданы для обслуживания населения (или специ­фических групп населения). Например, Бюро погоды в любой стране является лучшим примером обслуживающего агентства. Хотя мы, захватив с собой зонт в тот день, когда Бюро погоды обещало осадки, особо не задумываемся о его службе, тем не ме­нее это является жизненно важным для фермеров и рыбаков. Департамент сельского хозяйства Соединенных Штатов проводит исследования в областях контроля за вредителями, землеустрой­ства, племенного животноводства, распределения излишков продукции среди бедных и снабжает информацией о питании на­селение19. В Великобритании и России большая часть здравоо­хранения финансируется правительством. В Швеции и Запад­ной Германии правительство оказывает расширенную помощь в трудоустройстве и нахождении рабочих мест. В России правительство обеспечивает также бесплатное образование на всех уровнях для тех, кто может и желает учиться.

Регулирующие функции правительства предназна­чены для поддержания благосостояния населения. В Соединенных Штатах Комиссия по безопасности биржевой деятельно­сти, например, защищает вкладчиков, установив определенный порядок для регистрации новых эмиссий наряду с покупкой акций и облигаций. Великобритания имела законодательство о занятости с 1819 г., регулирующее рабочие условия на фа­бриках (аналогичные законы существуют в большинстве промышленно развитых стран). Такое законодательство прово­дится в жизнь особыми агентствами. Департамент труда Соединенных Штатов, например, надзирает за выборами в профсоюзы, чтобы гарантировать их правомерное проведение. Выборы нового кандидата в скандально известный Объединен­ный профсоюз горняков показывает, какой успешный резуль­тат могут дать регулирующие действия Департамента труда. В России действует Комитет по занятости населения и Мини­стерство труда и занятости населения Российской Федерации, которые следят за соблюдением трудового законодательства и регулируют проблему занятости в стране20. В Германии кон­троль за выполнением федерального законодательства прави­тельствами земель осуществляется Бундесратом (высшая па­лата национальной законодательной власти), а федеральные административные суды имеют право заставить земельные правительства подчиняться национальным законам.

Во всех этих примерах регулирующие функции власти поддерживаются потенциалом силы. В США, например, агентства, занимающиеся вопросами регулирования, могут издавать при­казы типа «приостановить действие» или «прекратить действие». Хотя правонарушители могут опротестовать эти приказы в су­де, большинство предпочитает добровольно подчиниться21.

Тесно связана с регулированием лицензионная дея­тельность администрации. Она позволяет правительству ус­тановить стандарты и минимальные ограничения в определен­ных областях. Например, если вы хотите заниматься частной практикой, получить права на вождение автомобиля, продавать недвижимость, преподавать в общественных школах или рабо­тать парикмахером, вы должны удовлетворять определенным государственным стандартам. В Соединенных Штатах и других федеральных странах эти стандарты обычно устанавливаются каждым штатом или какой-либо отдельной федеративной еди­ницей. В таких странах, как Франция и Великобритания, сами национальные правительства устанавливают стандарты и критерии. Даже в США некоторые лицензии выдаются федеральным правительством, например лицензия на радио- или телевещание22.

Еще одной важной функцией государственной администра­ции является сбор информации. Информация нужна для двух главных целей: определить, был ли нарушен закон, и при­нять политическое решение, что является целесообразным и ос­новывается на фактическом свидетельстве. Например, если граж­данин США жалуется, что нарушены его гражданские права, то прежде чем будут предприняты какие-либо действия, должно быть проведено расследование — обычно отделом Гражданских прав при Департаменте юстиции. В России существует Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, куда можно обратиться в случае нарушения гражданских прав.

Агентство по защите окружающей среды должно знать реаль­ное, состояние загрязнения воздуха и воды, прежде чем оно смо­жет издавать законы, касающиеся нарушений. Подобные рассле­дования проводятся всеми современными государствами. В России их осуществляет Министерство экологии и природных ре­сурсов Российской Федерации23. Во Франции Агентство по защи­те окружающей среды провело обширное исследование националь­ных потребностей в энергии, прежде чем приступило к программе массированного использования ядерной энергии.

Некоторые агентства действуют при наличии жалоб. Другие, такие как Управление продовольствием и медикаментами в США, постоянно проводят различные исследования по своей собственной инициативе. Они не допускают появления наркоти­ков на рынке независимо от того, поступали жалобы или нет, по­ка не убедятся, что лекарство или продукт питания безопасен и эффективен24. В России аналогичной деятельностью занято Министерство здравоохранения.

Иногда возникает проблема посягательства на права личнос­ти. Тогда организации, такие как, например, Федеральное бюро расследований (ФБР) в США, расследуют подрывную деятельность и опрашивают друзей, соседей и членов семей подозреваемых лиц. Черта между расследованием, необходимым для обеспечения за­щиты общественных интересов, и посягательством на личность достаточно тонкая, и часто трудно сказать, где кончается одно и начинается другое.

Помимо этих базисных функций в понятие «государственное администрирование» сегодня входит и экспертиза. Амери­канский политолог Питер Вулл подчеркивает: «Растущая слож­ность современной жизни обусловила то, что законодательная и исполнительная власти все более полагаются на техничес­кую экспертизу бюрократов»25.

Конгресс в США может принять решение о закрытии небе­зопасных угольных шахт лишь после того, как горные экспер­ты точно сформулируют, какие именно условия делают шахту небезопасной. В России существует Государственный комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при правительстве Российской Федерации (Госгортехнадзор)26. Многие законы также требуют административ­ной интерпретации. Например, Конгресс США может запретить рекламу, направленную на обман, но определение, что являет­ся обманом, выносит Федеральная торговая комиссия.

Бюрократы обычно не стремятся убедить законодателей принять их советы: члены парламента, как правило, с радос­тью принимают техническую помощь специалистов. Это сего­дня важнейший канал влияния бюрократии на общественную политику. Иногда, разумеется, возникают конфликты. Истори­ческим примером может быть затяжной конфликт министра обо­роны в администрации Дж. Кеннеди Р. Макнамары с военными экспертами по поводу увеличения затрат на вооружение. По­добным же образом президент Трумэн долгое время находил­ся под интенсивным давлением со стороны экспертов Государ­ственного департамента по вопросу о признании Израиля независимым государством.

Совещательная роль бюрократии присуща не только США, это — неотъемлемая черта всех современных высокоразвитых госу­дарств. Во Франции, например, законы и президентские указы вырабатываются и издаются с активной помощью бюрократии (осо­бенно Государственного совета), и профессиональные исполните­ли таким образом имеют возможность формировать политику. Бю­рократы играют важную роль в структуре законодательной власти Германии. Эксперты и консультанты часто добиваются значитель­ных успехов в убеждении своих политических руководителей при­нять их образ мышления по возникающему вопросу.

Еще одной важной функцией современной государственной бюрократии является дискреционная деятельность, т.е. возможность выносить решения. Если закон принят, бюро­кратия должна его выполнять. В том случае, когда этот закон является точным и определенным, все относительно просто. Од­нако обычно так не бывает. Например, Конгресс США издает за­кон, требующий, чтобы токсичные мусорные площадки были очи­щены. Закон позволяет Комитету по защите окружающей среды принять решения, необходимые для достижения этой цели. Ко­митет принимает ряд решений, так как каждая свалка не может быть очищена моментально и каждая вызывает определенные эко­логические, экономические и политические проблемы. Реше­ние, как достичь главной цели, становится ответственностью дан­ного комитета27. Таким образом, если государственному агентству принадлежит прерогатива принятия решения, как выполнить за­кон или осуществить политику, оно получает возможность из­давать закон для общества.

Полномочия постоянных государственных агентств устанав­ливать правила также относятся к дискреционной деятельнос­ти. Например, повышение цен на пользование телефоном в США должно быть одобрено Комиссией общественного обслужива­ния. В России аналогичной деятельностью занят Комитет цен при Министерстве экономики Российской Федерации28.

Одним из примеров установления правил государственной бюрократией была борьба с производителями сигарет в США, ко­торым вменялось в обязанность помещать на коробках с сигаре­тами предупредительные надписи относительно вреда курения для здоровья, а кроме того, включать их в рекламу. В течение нескольких лет Федеральная торговая комиссия настаивала на этом. Комиссия опубликовала доклад Национального главного врача США (высшая должность в службе социального здравоо­хранения) о том, что курение увеличивает опасность заболева­ния раком легких и значительно сокращает человеческую жизнь. Доклад взбудоражил общественность, давление на конгресс уси­лилось, и с 1966 г. от производителей сигарет потребовали пе­чатать на всех упаковках предостережение об опасности курения. Однако комиссия продолжила борьбу за еще более строгое антитабачное законодательство. Она разработала закон, запрещающий сигаретную рекламу по радио и телевидению и требующий, чтобы все сигаретные компании печатали предостережение о вреде курения в своих рекламных материалах.

Под давлением общественности в 1971 г. президент Никсон подписал этот закон. Американский политолог А. Фритшер на ос­новании анализа этого прецедента пришел к следующему заключению: «Начало и продолжение сигаретного противостояния стало возможным, так как правительственные агентства обладают сегодня не только представительной, но и политической властью»29. Если бы решение относительно сигарет и здо­ровья было принято только конгрессом, разумно предположить» что производители все-таки бы выиграли. Сигаретно-этикеточное противостояние является очевидным примером, как государственные агентства могут влиять и даже определять обществен­ную политику.

Итак, мы видим, что государственная бюрократия в конце XX ве­ка стала огромной, властной политической силой, весьма дале­кой от «идеальной модели», созданной когда-то Максом Вебером. Одна из причин этого — усложнение функций современного ад­министративно-государственного управления. Наряду с традици­онными задачами исполнения решений, обслуживания, регули­рования, лицензирования и т.п. появляются принципиально новые задачи, связанные с принятием решений.

Действительно, в конце XX века государственное управление достигло очень высокого уровня специализации. Поэтому служа­щие государственной администрации должны действовать пре­имущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны лишь самые общие политические решения от пре­зидента или парламента. Многие из принимаемых ими решений должны быть сделаны на основе такого детального знания сво­ей области государственного администрирования, которого нет у политических лидеров. Сегодня на первое место в государственном администрировании выходит экспертиза и дискрецион­ная деятельность, возможность разрабатывать государственные программы и играть совещательную роль при принятии важных политических решений.

Завершая анализ основных функций административно-государственного управления в современном обществе, следует подчеркнуть, что все они тесно взаимосвязаны. Сбор информации, экспертиза, дискреционная деятельность, исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование и т.д. — на прак­тике трудно провести четкую грань между этими видами адми­нистративной деятельности. Изолированное существование каж­дой из этих функций в отдельности возможно лишь в процессе научного анализа, но не в практической деятельности. Поэтому современная наука не предлагает универсальной схемы, по ко­торой можно было бы во всех отношениях рационально разбить и сгруппировать различные виды административно-государствен­ной деятельности по их общим признакам. Нет абсолютного критерия, который позволил бы четко распределить компетен­цию между министерствами или другими государственными ин­ститутами. Все это открывает широкое поле деятельности для не­утомимых реформаторов во всех странах мира.

Способы оплаты Поддержка Пользовательское соглашение Обратная связь О проекте Статьи Каталог работ
  Рейтинг@Mail.ru 2004 - 2015 «Шпаргалки.ру»